4.3 Законы о свободе информации в Германии

То, что в США еще с 1966 года стало достаточно привычным, не подается в качестве обыденного явления на европейском континенте: то, что обычному гражданину все равно, обывателю или журналисту, в условиях демократии позволено просматривать (или контролировать) документы своих "чиновников" (финансируемых за счет налоговых сборов). Конкретно: документы выбранного им представителя власти и его административного аппарата и ведомства. Участие и право принятия решений имеет прямое отношение к прозрачности тех вопросов и проблем, к которым оно относится.

Политическая культура в США и Германии различна: там – обкатанная за 250 лет демократическая система, здесь – несколько десятилетий демократической практики. В США к государству и государственному аппарату, а также центрам концентрации власти относятся с потенциальным недоверием. В Германии в учреждениях и общественных организациях все еще широко управляет низкопоклоннический и монополистический бюрократический менталитет – сервисный или "ориентированный на потребителя", который не образует структурообразующие элементы.

Соответственно недемократически, несогласованно и неэффективно функционируют здесь и многие управленческие процессы. То, что (высокий) уровень транспарентности (прозрачности) и (низкая) коррупция взаимодействуют, в Германии, напротив, распространяется весьма медленно. В США на федеральном уровне есть Закон о свободном доступе к информации (Freedom of Information Act), распространяющий свое действие на все властные органы. На уровне штатов существуют так называемые Законы об открытом обсуждении всех государственных вопросов (Sunshine Laws) и об открытых заседаниях (Open Meeting Laws): у каждого гражданина есть право также просматривать то, что содержится в ведомственных материалах и актах. Исключения не значительны и доказательство того, что из соображений "национальной безопасности" и т.д. доступ не может быть дан, ложится на плечи ведомства. И каждое решение может быть обжаловано в суде.

В то же время: события 11 сентября 2001 г. многое изменили в США. Американцы исключительно верят в свою нацию, и большинство представителей СМИ ведут себя в первую очередь, как уверенные в своей нации и думающие о собственной безопасности граждане, и лишь во вторую как журналисты. С обозримым окончанием эры Джорджа Буша тем не менее очень много снова должно стать предметом политической игры.

Исходя из этой четкой (и собственно рассматриваемой как нормальной дружественной по отношению к гражданам) правовой ситуации в США – сейчас (ещё) с существующими ограничениями – складывается несложные ход процедуры. Информация об этом есть на следующих ссылках:
www.usdoj.gov/oip/index.html сайт министерства юстиции США;
www.fas.org/sgp/foia/index.html – Федерация американских ученых: проект "Чрезмерное стремление к секретности" правительства;
www.gwu.edu/~nsarchiv – Фонд Университета им. Джорджа Вашингтона собирает, оценивает и вывешивает в сеть документы правительства США
или в Национальной Коалиции Свободы Информации: http://www.nfoic.org.
Иски можно посмотреть на REDELFS (1996, с. 161 и далее) и на www.recherchieren.org: там вы найдете все названные здесь ссылки и доступное для скачивания Руководство американского защитника потребителей Ральфа Надера (Ralph NADER).

В Германии между тем (по состоянию на 2007 г.) в 8 из 16 федеральных земель, а с 2006 года и на федеральном уровне, есть законы о свободе информации. Но внедрение представлений о прозрачности происходит медленно. Многие сферы остаются незатронутыми. Таким образом, судебный процесс считается "публичным". Однако: у кого нет времени, и/или кто находится в другом месте и хочет узнать о ходе заседания "задним числом", может оставить надежду. Даже у судьи неоднократно возникают проблемы в получении информации, когда речь идет о так называемых секретных актах, и поэтому Федеральный конституционный суд неоднократно должен и здесь от случая к случаю устанавливать нормальное состояние, что, как известно, занимает время (например, постановление Совета безопасности 385/90 от 27.10.1999 к §1 предл. 1 административного суда несовместимо с конституцией).

Законодательные решения – это одно, а практика – совсем другое. В спорных случаях требуется не наличествующее, но практикуемое право.

На германском пространстве в настоящее время есть четыре основания для предъявления претензий, которые должны быть представлены здесь: 1) закон о свободе информации; 2) закон об использовании информации; 3) так называемый коррупционный кадастр и 4) закон об экологической информации. Параграф 4 земельных законов о прессе здесь не рассматривается, поскольку он касается (только) очень специфического права на получение информации представителями прессы от "властей". Постоянная правовая практика об обязанности – предоставлять сведения и по вопросу, в какой мере предприятия попадают в общественную сферу, зафиксировано по адресу www.recherchieren.org.

  1. Законы о свободе информации с конца 90-х годов есть в Шлезвиг-Гольштейне, Бранденбурге и Берлине, с начала нового тысячелетия – в Северном Рейне-Вестфалии, Мекленбурге – Передней Померании, Саарланде, Гамбурге и Бремене. На федеральном уровне, то есть в отношении институтов высшего государственного уровня, эти акты существуют с 1 января 2006 года. Детали и прямые ссылки на все законы можно найти на www.recherchieren.org.

    Эти нормы различаются в деталях. Общий знаменатель заключается в:

    • основополагающем доступе к ведомственной информации, причем способ ее сохранения (в письменном виде, на электронных носителях, в видео- или звуковом формате) не имеет значения,
    • в более или менее общих исключениях, которые относятся к персональным данным (таким, как коммерческая и производственная тайна) третьих лиц, "касающихся безопасности" и аналогично классифицируемой ведомствами информации,
    • а также в подлежащих рассмотрению судом и соответственно проверяемых в судебном порядке претензиях.

    Информацию обязаны предоставлять все "властные структуры", а также частные предприятия в той степени, в какой они или находятся в ведении общественности, или осуществляют деятельность по общественному поручению. Здесь может сыграть свою роль так называемый аутсортинг. Учреждения и ведомства также обязаны обнародовать организационную схему и порядок ведения дел, дабы каждый мог видеть, каким арсеналом располагает данный государственный институт.

    До какой степени могут накапливаться сборы за использование (теле- и радиоприемниками – Прим. ред.) и в каком размере (от 15 до 500 евро), как скоро должны быть предоставлены сведения и т.д., не только частично и по-разному регулируются законом, но и должно в отдельных случаях запрашиваться, а порой с дополнительными усилиями или судебным давлением.

    Первый опыт показывает, что немецкие чиновники очень медленно привыкают к феномену транспарентности. Они активно ссылаются на специальные правила или не надлежащие затраты труда. Обе причины не должны быть приняты как оправдание и в случае сомнения нужно подавать жалобу. И если это не помогает, следует сразу же обращаться в соответствующее подразделение административного суда! В реальности только таким путем можно что-то изменить. Чем раньше и чем настойчивее подобное будет практиковаться, тем скорее это приведет к "культурным" изменениям.

    Кто хочет вчитаться в материал и скорее разобраться в ситуации, тому следует обратиться к изданной в 2007 году книге "Закон о свободе информации: тексты законов, комментарии, примеры, дополнения", которая была написана адвокатом Вильгельмом Мекленбургом (Wilhelm MECKLENBURG) и Бенно Х. Пёппельманном Benno H.PÖPPELMANN (правовед в Союзе журналистов Германии) и издана авторитетными инициаторами Закона о свободе информации на федеральном уровне (nr, dju/ver.di, Союз журналистов Германии, Университет Гумбольдта, TI). Это на сегодняшний день наиболее компактная "инструкция" к федеральному Закону о свободе информации и одновременно та, которая написана с журналистской точки зрения. С определенными поправками ее можно использовать и по отношению к земельным законам о свободе информации.

    Значительно более подробные (и существенно более дорогие) комментарии были собраны Маттиасом Росси (Matthias ROSSI) в 2006 году – "Закон о свободе информации: комментарий". Остальные ссылки на литературу по адресу www.recherchieren.org.

  2. Закон о потребительской информации, точно сформулированный как "Закон об улучшении потребительской информации, связанной со здоровьем", имеет за собой длинную и изменчивую историю становления, которая собрана под www.recherchieren.org. Во многих проектах красно-зеленой правящей коалиции, которые провалились либо уже в процессе обсуждения, либо позже в бундесрате, первоначальные планы были все более и более скудными. После смены правительства в 2005 году и под влиянием длительной серии так называемых скандалов из-за торговли испорченным мясом Большая коалиция вновь извлекла на свет этот закон, и он был помещен на путь, который мог взять все парламентские барьеры, но в конце концов не был подписан федеральным президентом: из-за конституционно-правовых проблем, а конкретно – из-за федеральной конкуренции между федерацией и землями.

    В принципе право общественности на потребительскую информацию является бесспорным. Это было также подтверждено решением Федерального Конституционного суда в 2002 году (1 BvR 558/91 и 1428/1). Изготовители поддельного вина, и известные в этой связи пивоварни, которые разбавляли виноградный сок диэтиленгликолем и в 1985 году (Гликоль-скандал), обрели свое место в особом списке Федерального министерства по делам молодежи, семьи и здравоохранения, были привлечены к суду и поплатились "репутацией и своими оборотами". В последней инстанции конституционный судья утвердил все предыдущие постановления: правовой порядок "в целях прозрачности рынка, который в большинстве своем направлен на рыночную информацию", к чему относятся также "особое наименование" предприятий и индивидов.

    Последние проекты по закону о потребительской информации были поворотными. После последнего, сейчас приостановленного законопроекта (актуальное положение дел см. на сайте www.recherchieren.org), имеющаяся информация по поставленным под вопрос (напр. Юстиция) положениям должна была выйти в свет – для самостоятельного расследования, на основании указаний третьей стороны, не ставились под вопрос. И предприятия смогли бы блокировать обнародование под обычной ссылкой на "коммерческую и служебную тайну". Потребительские союзы объявили закон в этом издании неэффективным.

  3. Антикоррупционный регистр или коррупционный регистр, называемый также коррупционный кадастр, сейчас находится в сложном положении. Общефедеральные законопроекты красно-зеленой правящей коалиции были отклонены бундесратом в 2002 году. Свободный ганзейский город Гамбург в 2004 году ввел подобную норму, но она была снова лишена силы в 2006-м. В Северном Рейне- Вестфалии такой черный список все еще существует, но применяется очень ограниченно и не доступен общественности.

    Цель: исключить предприятия, уличенные в коррупции, на многие годы из сферы выполнения общественного заказа, и таким образом добиваться превентивного воздействия.

    Подобный кадастр уже давно требуют эксперты, его хулят предприятия и политики, хотя социальный вред, причиняемый коррупцией, хорошо известен. К этой теме до сих пор по-настоящему не обращалась неправительственные организация (NGO Transparency), и поэтому не существует частного банка данных, в котором можно было бы найти важную (релевантную) информацию по предприятиям и другим институтам или установленным законом штрафным санкциям в их отношении. По вопросу международных хранилищ информации см. главу 4.4.3.4.

  4. Так как Закон об информации по проблемам окружающей среды существует с 1994 года, то, что он содержит прозрачные основания для предъявления претензий, и к этому имеется сравнительно единая и далеко идущая юрисдикция, не так хорошо известно. За этот закон мы должны благодарить ЕС – он существует по всей Европе, в том числе в Германии.

    В принципе каждый имеет право на информацию, никто не обязан обосновывать свой интерес в какой-либо форме, также, как и понятие "окружающая среда" дефинировано довольно однозначно. Обычно существуют исключения, которые основаны на производственной и коммерческой тайне, а также на налоговой и статистической тайне. Между тем Федеральный Конституционный суд в своем решении от 1999 (7 С 21.98) постановил, что информация о государственной поддержке, то есть субсидиях, также (может) относиться к основаниям для предъявления претензии со стороны граждан.

    Сведения могут и должны облагаться, но не облагаются налоговыми сборами. Власти и бюрократы-руководители ведомств, которые не многое переняли от демократии и траспарентности и не сильно их придерживаются, часто пытаются притормозить запросы на получение информации с помощью (высоких) сборов. Законодатели препятствуют этому тем, что в исключительных случаях самый высокий сбор установлен в размере 500 евро. Что нужно об этом знать: согласно налоговому законодательству и федеральному закону об административных расходах, эти сборы не могут превышать фактическую стоимость специфического обслуживания или эксплуатационных расходов. В спорных случаях отправной точкой для противодействия может быть то, что человек выставит счет с подсчитанными расходами и вынесет (на всеобщее обозрение) вопрос о соответственных затратах рабочего времени.

    Неправительственная (некоммерческая) организация Гринпис, которая содержит очень активное и деятельное расследовательское подразделение и поэтому постоянно занимается выяснением сведений, получила в этой области много опыта. Манфред Редельс (Manfred REDELS), руководитель подразделения Гринпис по расследованиям, создал для некоммерческой организации "расписание спрашивающего" с советами по конкретному способу действий, который мы здесь приводим (Схема 5).

Для всех законов о свободе информации важно то, что воплощение в жизнь (новых) законодательных актов зависит от того, как человек ощущает себя в жизни. Конкретно это означает: человек должен использовать имеющиеся возможности. Если встречается сопротивление, нужно ему противодействовать. Для этого существуют суды, и только если этим заниматься, можно оптимизировать с помощью судебной практики не так (еще) хорошо функционирующие правовые рамки и свободы.

Схема. 5: Схема для заявителя

Советы по способу подачи запроса согласно закону об информации по проблемам окружающей среды

Закон об информации по проблемам окружающей среды гарантирует каждому свободный доступ к информации об окружающей среде, которой располагают официальные органы государства, земель или муниципальных образований. Под действия этого закона могут подпадать также предприятия, работающие под контролем государственных инстанций. Запрос не требуется обосновывать, заявитель может сам выбрать форму передачи информации (посылка копии, просмотр документов в ведомстве, получение данных по электронной почте). Ведомство может отклонить запрос только при обосновании (напр. издержки, неоправданные дополнительные расходы).

Некоторые указания по способу действий:

- правильно определить ведомство: прояснить по телефону, какое ведомство располагает нужной информацией и в какой форме она предоставляется;

- подавать запрос со ссылкой на закон об информации по проблемам окружающей среды: как можно более точно обозначить желаемые данные и способ их предоставления (напр. копии, ознакомление с документами, электронные данные);

- послать заказное письмо или факс с квитанцией об отправке (важно, если возникнут претензии по поводу срока ответа, который по правилам составляет один месяц);

- обоснование, для чего нужны эти данные, не требуется; иногда чиновники, занимающиеся обработкой запроса, более лояльны, если объяснено, почему интересуются именно этими данными;

- для подстраховки в заявлении просить о передаче запроса в нужное ведомство, чтобы избежать проволочки между ведомствами (просить о своевременном оповещении заявителя);

- сообщать сумму, начиная с которой заявителя нужно оповестить до обработки заявки (напр. при сумме свыше 50 евро просить связаться с заявителем);

- если ведомство требует слишком высокий сбор, поинтересоваться, есть ли другие решения (ознакомление с документами вместо фотокопий; дальнейшее временное или географическое расширение запроса; самый высокий сбор составляет 500 евро, но туда могут добавиться материальные издержки на копирование);

- если в течение 1 месяца не было получено никакого ответа, в дружественной, но однозначной форме следует напомнить ведомству об определенном правилами сроке в 4 недели;

- если все еще ничего не происходит, можно привлечь ведомство к ответственности перед административным судом. В связи с финансовыми рисками имеет смысл обратиться за помощью к юристу;

- ведомство может отказать в предоставлении информации помимо прочего в следующих случаях: значительная угроза общественной безопасности, незавершенные документы, неподготовленные даты или внутриведомственные сообщения, защита данных, возможное разглашение коммерческой тайны частных фирм;

- федеральный закон можно найти полностью в Интернете: http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/uig_2005/gesamt.pdf

- дополнительная информация на сайте: http://www.umweltbundesamt.de/umweltrecht/uig.htm

У каждой федеральной земли есть собственный закон об информации по проблемам окружающей среды, который можно найти на интернет-сайтах соответствующего земельного министерства по проблемам окружающей среды. Если некоторые федеральные земли не обзавелись местным законом об информации по проблемам окружающей среды, то там непосредственно действует директива ЕС об информации об окружающей среде. В этих федеральных землях прибегают также к вышеописанным принципам.

Доктор Манфред Редельс, руководитель подразделения по расследованиям Гринпис. Март 2007 (Dr. Manfred Redelfs, Leiter der Recherche-Abteilung von Greenpeace, Stand: März 2007)